碳中和背景下资源型城市转型面临的新挑战新机遇

2022-06-02 14:44 来源：《国家治理》周刊 作者：张中祥 宋梅

摘 要：资源型城市作为中国重要的能源资源战略保障基地，当前正处于转型发展的关键期，碳中和目标的提出为资源型城市转型带来了新的挑战与机遇。一方面，碳中和背景下资源型城市传统优势主导产业的发展严重受限，面临经济增长和碳减排双重压力。另一方面，不同资源型城市的地理区位、主导资源类型和城市发展阶段存在较大差异，可借碳中和下的发展、资金和技术等方面新机遇，沿着“低碳引领、摸清家底、分类引导”的思路开展资源型城市的转型工作，因地施策，加快经济转型，破解“碳诅咒”。

2021年8月，联合国政府间气候变化专门委员会第一工作组发布的《气候变化2021：自然科学基础》报告指出，目前全球地表平均温度较工业化前高出约1℃，从未来20年的平均温度变化预估来看，全球温升预计将达到或超过1.5℃。这个结论向全球展现了应对气候变化的紧迫性，提醒各国要采取积极务实的措施来应对气候变化的挑战。目前全球已有140多个国家承诺到本世纪中叶实现碳中和，其中130多个国家设定到2050年实现碳中和的目标。中国在2020年9月也明确提出二氧化碳排放力争2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和的目标。中国作为全球第二大经济体和最大的碳排放国，碳中和目标的提出将对提振全球应对气候变化的信心、全球实现温控目标产生深远影响。目前，能源消费产生的碳排放占中国二氧化碳总排放的85%以上，碳中和背景下，中国的能源相关领域将迎来一场前所未有的变革。资源型城市作为中国重要的能源资源战略保障基地，高碳排放特征明显，普遍存在“资源诅咒”现象，经济发展大多比较低迷，碳中和目标的提出也为资源型城市转型带来了新的挑战与机遇。

中国资源型城市转型现状

资源型城市是指以区域内部矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。中国目前共有262个不同级别的城市被认定为资源型城市，其中地级行政区126个，约占中国地级城市数量的三分之一[1]。新中国成立以来，资源型城市源源不断地为中国经济建设提供能源和原材料，其中累计生产原煤529亿吨、原油55亿吨、铁矿石58亿吨、木材20亿立方米[2]。很多资源型城市“因矿而建、因矿而兴”，最后又“因矿而衰”。随着资源的日趋枯竭，产业结构单一、失业人口增加、生态破坏严重、城市收缩等问题日益凸显，资源型城市可持续发展面临严峻挑战。

中国政府一直重视资源型城市的转型发展。2001年，国务院将阜新市确定为中国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市，资源型城市转型拉开序幕。2007年，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2007〕38号）发布，开始从全国范围引导资源型城市转型。2008年、2009年和2011年国家发展和改革委员会分三批共确定了69个资源枯竭型城市，将其作为转型重点扶持对象。2013年《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）的通知》（国发〔2013〕45号）发布，其作为中国“十三五”时期开展资源型城市转型工作的纲领性文件，对中国资源型城市进行了全面识别，强调将资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四类，为分类引导资源型城市转型奠定了基础。2017年，《国家发展改革委关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》（发改振兴〔2017〕52号）发布，用于引导资源型城市因地制宜，培育新的经济增长极。2021年，国务院批复了《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》（国函〔2021〕93号），对资源型城市转型提出了更高要求。

在国家政策引导和中央财政转移支付资金的支持下，中国资源型城市转型取得阶段性成效。通过修复矿业废弃地、利用矿业遗迹改建国家矿山公园等举措，资源型城市的生态效益和社会效益显著提升，也涌现出了一批如江苏徐州贾汪区、重庆万盛等转型成效显著的资源型地区，但整体而言中国资源型城市转型仍面临诸多问题。特别是在碳中和目标提出后，有必要对中国资源型城市转型思路和路径进行全新思考。

碳中和与资源型城市面临的“碳诅咒”

“碳中和”是指在一定时间内直接或间接产生的温室气体排放总量，通过植树造林、碳捕集与封存技术（CCS）、碳捕集利用与封存技术（CCUS）等形式抵消掉，实现温室气体的“净零排放”[3]。由剑桥大学的Jörg Friedrichs和Oliver Inderwildi两位学者于2013年提出的“碳诅咒”，与“资源诅咒”相关但又不同。该理论指出，与其他国家/地区相比，化石能源富集的国家/地区更倾向于走高碳排放的发展道路[4]。资源型城市的本质特征是资源依赖，但资源型城市对资源型产业的过度依赖会阻碍城市产业升级、抑制技术进步，进而增加城市碳强度。因此，碳中和背景下资源型城市除了要加快经济转型外，还要破解“碳诅咒”。

产业结构升级不仅能推动经济增长，也能通过提高资源配置效率促进节能减排。但资源型城市在产业升级上却面临一些阻碍。首先是资源依赖，资源禀赋是地区经济发展的基础，丰富的矿产资源储量对资源型城市的产业结构起决定性作用。准确地说，矿产资源丰富的地区更易于形成以资源型产业为主导的产业结构，在城市群分工中倾向于发展资源更密集的重型工业[5]。其次是路径依赖，资源型城市在发展道路选择上热衷于形成以资源为基础的经济体系，另外资源型城市由于资源外运形成的运输体系也有利于重工业的发展，不利于产业结构朝着低碳化方向升级。还有就是锁定效应，资源型城市的产业发展容易局限于原有的发展观念、技术轨道和制度体系，阻碍了接续替代产业的培育和发展。

技术进步是实现二氧化碳减排的重要支撑，通过技术应用提高能源利用效率能够有效降低碳排放。而资源依赖会抑制资源型城市实现技术进步，主要表现为对技术进步相关要素的“挤出效应”。一是对教育经费的“挤出”。世界银行指出，丰富的资源可能会阻碍人力资本的创造过程。由于资源部门对高技能劳动力的需求较少，地方政府对教育投入的动力不足，资源型地区人力资本水平整体偏低，该地区技术创新能力自然也不高。二是对研发行为的“挤出”。传统资源型产业属于劳动密集型产业，对技术创新要求不高，因而城市大力发展资源型产业会降低研发人员和资金的投入水平，进而影响技术知识的产出水平。三是对对外开放活动的“挤出”。对外开放是推动技术创新的重要途径，对外贸易通过进口产品技术外溢和“出口中学”（learning by exporting）促进能源效率的提升。资源型城市的发展长期依赖矿产资源导致地方政府观念相对保守，更倾向于发展本土企业，招商引资动力不足，阻碍技术引进与吸收。

碳中和背景下资源型城市转型面临的新挑战

资源型城市面临经济增长和碳减排双重压力。近些年来，随着全球资源市场步入萧条期，加之资源的逐步枯竭，中国资源型城市整体经济发展缓慢，一些城市甚至出现了衰退。东北地区作为中国典型的老工业基地和资源型城市集聚区，尽管国家出台了一系列振兴东北的专项政策，但目前东北三省的经济发展形势仍不尽如人意，人才外流严重。另外，很多资源型城市在转型过程中仍围绕资源型产业做文章，如煤炭资源型城市围绕煤炭大力发展煤电、煤化工、煤机装备制造等产业，短期内取得了一定的经济效益，但并非长久之计。值得注意的是，延伸传统产业链的转型模式依然会导致资源型城市碳排放居高不下，碳中和背景下资源型城市转型将面临重振经济和千方百计控制碳排放的双重压力。

资源型城市传统优势主导产业的发展严重受限。2021年9月，国际能源署发布了《中国能源体系碳中和路线图》，指出在承诺目标情景下，中国如要在2060年实现碳中和目标，煤炭、石油和天然气的消费需求将分别下降80%以上、60%和45%，届时煤电仅占比5%[6]。碳中和目标需要分解落实到各个行业特别是重点耗能行业。煤炭、钢铁、油气、能源化工等高耗能高排放产业必将作为重点调控对象，而这些产业却基本都是矿业类资源型城市的优势主导产业。森林作为生态系统重要的碳吸收主体，虽然贡献了80%的天然碳汇，但相对碳排放总量而言其固碳作用有限。因此，只有将温室气体排放总量降至较低水平，才可能依靠碳汇和CCS等技术实现“碳中和”[3]。

资源型城市的人才现状难以满足城市低碳转型发展需求。资源型城市实现碳中和需要一批具备现代经济管理理念和低碳技术能力的高素质人才支撑。但目前资源型地区人才培养和引进普遍存在“不够用、招不来、留不住”的困境。“不够用”主要表现在两个方面，其一，目前中国137所“双一流”高校中仅有3所（包括分校区）地处资源型城市或地区，分别是中国矿业大学（江苏徐州）、中国石油大学（北京）克拉玛依校区（新疆克拉玛依）和延边大学（吉林省延边朝鲜族自治州）；其二，这些高校多为行业特色类高校，以培养煤炭、石油等行业人才为主，难以满足资源型城市多元低碳转型发展的需要。“招不来”则体现为，资源型城市在“抢人大战”中普遍缺乏竞争力，人才引进困难。招到的人才还可能因为体制等问题导致发展受限最终选择离开，便形成了“留不住”的困境。

碳中和背景下资源型城市转型面临的新机遇

碳中和将加快资源型城市转变发展思路，倒逼产业升级。碳中和的提出对资源型城市原有的产业结构和转型思路产生了强烈的冲击。在碳中和目标提出之前，由于路径依赖，资源型城市在产业结构调整的过程中更偏爱延伸原有资源型产业链条，对碳排放的关注较少。以安徽铜陵为例，主要转型思路是“抓住铜、延伸铜”，建设特色铜及铜深加工产业集群，但铜的冶炼和深加工仍是高耗能高排放产业。碳中和目标的提出给资源型城市转型提出新的要求，将推动资源型城市跳出原有产业基础，大胆探索并构建低碳清洁的产业体系。

碳中和能够刺激低碳技术进步，给资源型城市带来技术红利。可再生能源技术和负碳技术的推广应用是实现碳中和目标的重要途径。碳中和目标提出后，随着对此类技术研发投入的增加，技术将更加成熟，成本也会明显下降。国际可再生能源署公布的数据显示，2020年可再生能源发电成本下降明显，光热发电成本为0.108美元/千瓦时，同比下降16%；太阳能光伏发电成本为0.057美元/千瓦时，同比下降7%；陆上风电发电成本为0.039美元/千瓦时，同比下降13%。新能源发电成本的下降增强了资源型城市在矿业废弃地布局新能源产业的经济性和可行性。此外，CCS、CCUS等负碳技术也将由示范阶段大规模应用到煤电和煤化工领域，助力资源型城市低碳转型[7]。

碳中和能够繁荣绿色金融市场，拓宽资源型城市融资渠道。资源型城市整体经济滞后，税基薄弱，财政收入有限，加之历史欠账较多，既要安置大量失业矿工解决民生问题，又要开展矿区修复工作改善生态环境，资金短缺成为困扰资源型城市的一大难题。多家研究机构预测，未来三十年内中国实现碳中和将需要至少100万亿的绿色投资，将为能源、冶金、林业等行业转型提供巨量的资金支持。金融机构将通过发行碳中和债券、转型债券、光伏风电保险等形式吸收社会资金进入低碳发展领域。碳中和提出后，资源型城市除了中央政府转移支付的资金支持外，还能从各类金融机构获取低碳转型资金。这些资金的流入预计将会对资源型城市产业低碳化、矿区复垦以及可再生能源的发展起到极大的推动作用。

碳中和背景下资源型城市的转型思路

资源型产业“一枝独秀”是制约资源型城市经济社会发展、造成高碳排放的根本原因，未来仍需在产业低碳转型上下足功夫。不同资源型城市的地理区位、主导资源类型和城市发展阶段存在较大差异，低碳转型不能“一刀切”，应本着“低碳引领、摸清家底、分类引导”的思路开展资源型城市的转型工作。

“低碳引领”重在转变发展思路，以低碳绿色引领城市转型发展。扎实贯彻绿水青山就是金山银山的发展理念，探索政府主导、企业和社会参与、市场化运作的生态产品价值实现路径，通过将更多的资源型产业纳入全国碳市场以及建立横向碳补偿机制的方式，让森林等碳汇保护者受益、碳排放者付费，推进资源型城市低碳产业化和产业低碳化。此外，资源型城市应参照全国和省区碳达峰和碳中和目标，制定本城市碳达峰、碳中和路线图和行动方案，将减排目标层层分解至次级行政区和行业层面。

“摸清家底”则需要对资源型城市转型基础进行全方位的评估。主要包括以下三个方面：一是对资源型城市的资源环境承载力进行评估，重点评估碳收支、水资源和土地资源等生产要素，划定资源型城市发展的“生态红线”；二是对采矿废弃地的可利用资源进行识别与评价，根据资源赋存条件和国家战略需求对共伴生资源、地下空间、旅游资源等进行开发潜力评价，为废弃矿井（区）“变废为宝”提供决策依据；三是对资源型城市现有产业基础进行评估，通过产业竞争力分析，制定资源型产业退出时间表和低碳新兴产业培育的优先级。

“分类引导”建立在“摸清家底”之上，可以重点根据城市目前拥有的各类资源情况和发展阶段进行分类引导。对于资源赋存良好的资源型城市，应加快绿色矿山、智慧矿山建设，淘汰落后产能，适度延伸原有产业，未雨绸缪尽早谋划低碳新兴产业布局；对于资源枯竭型城市，矿产资源优势已不复存在，必须发掘城市新的经济增长点，因地施策，加快布局适宜当地发展转型的新材料、大数据等低碳新兴产业。此外，由于中国资源型城市分布广泛，资源类型丰富多样，可通过制定特定区域、特定资源类型的资源型城市发展规划进行分类引导，如编制黄河流域资源型城市转型规划（上中下游）、煤炭资源型城市转型规划等。

当然，资源型城市低碳转型离不开低碳技术和资金的支持。碳中和背景下，绿色金融市场规模将不断壮大，可再生能源储能技术和负碳技术也会取得突破性进展。碳中和目标的提出对资源型城市转型而言，既是挑战更是机遇。为此，资源型城市应顺势而上，积极拓展融资渠道，把握好低碳技术红利，实现跨越式转型。

【本文作者 张中祥，天津大学马寅初经济学院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长；宋梅，中国矿业大学（北京）管理学院教授。本文系自然资源部资源环境承载力评价重点实验室“资源型城市经济社会发展与资源环境承载力耦合研究”（项目编号：CCA2019.16）课题和国家发改委振兴司“资源型地区经济转型模式研究”课题的阶段性成果；中国矿业大学（北京）博士研究生郝旭光对本文亦有贡献】

原文链接：http://172.19.2.192/cm-sites/contribute/index.html

（编辑 董玥欣 王菁伟）